Woran denken Sie, wenn Sie das Wort „Entwicklungsland“ hören? Vielleicht an ungleich verteilten Wohlstand, an eine ineffektive Bürokratie und Regierung sowie an ein Heer der Armen, abgehängt und ohne soziale Absicherung? Oder womöglich auch an Aufbruch und Hoffnung, hohe Wachstumsraten, junge Gesellschaften mit der Vision von einer besseren Zukunft. Bangladesch, noch vor Kurzem eines der ärmsten Länder der Erde, ist ein solches Land der Gegensätze – aber auch ein Land im Aufwind, das in wenigen Jahrzehnten eine erstaunliche Entwicklung durchgemacht hat. Doch wie können auch die Ärmsten der Armen davon profitieren, dass Wirtschaft, Lebenserwartung und Bildungsstand mit Riesenschritten gewachsen sind – anstatt Opfer wachsender Ungleichheit zu werden?

In Konstanz stellt man diese Frage am besten Viola Asri, Postdoktorandin und Spezialistin für Entwicklungsökonomie. Sie hat gemeinsam mit einem internationalen Forschungsteam ein Projekt zur Verbesserung der sozialen Alterssicherung in Bangladesch aufgebaut und dafür in den letzten Jahren zahlreiche Forschungsaufenthalte in dem südasiatischen Land verbracht. Seit 2019 wird das Projekt vom Exzellenzcluster „The Politics of Inequality“ der Universität Konstanz gefördert.

Das aktuelle Projekt
Viele Menschen sollten nach den in Bangladesch vorgeschriebenen Richtlinien eigentlich von Social Pensions profitieren, erhalten die staatliche Unterstützung aber nicht. Andere wiederum erfüllen die Kriterien nicht oder nur teilweise, erhalten aber bereits Zahlungen vom Staat. Die Gründe dafür sind vielfältig. „Das fängt bei ganz praktischen Problemen an“, erklärt Viola Asri. „Nicht jede und jeder kann aus eigener Kraft den Versammlungsplatz aufsuchen, an dem die Auswahl der Leistungsempfänger geschieht.“
Und dann ist da der Auswahlprozess selbst. Bei diesem sind gesetzlich zwar bestimmte Kriterien klar vorgegeben. Die lokalen Regierungsvertreter müssen aber ohne weitere Anleitung abwägen, wie sie zur Anwendung kommen.

Das Ziel des Projektes ist, zu einem besseren Verständnis beizutragen, wie die Auswahl der Rentenempfänger in Bangladesch verbessert werden kann. In einer ersten Phase hatte das Projektteam daher untersucht, in welchem Ausmaß und aus welchen Gründen Social Pensions an die falschen Empfänger fließen. Mit den Erkenntnissen aus dieser Projektphase konnten die Forschenden eine sogenannte Intervention für die Auswahl der Rentenempfänger in Bangladeschs ländlichen Regionen vorbereiten. Bei einer solchen Intervention handelt es sich um Veränderungen, die in den Prozess eingebracht werden, um ihre Auswirkungen zu untersuchen – natürlich in enger Zusammenarbeit mit dem Ministerium, lokalen Regierungsvertretern und Beamten.

Konkret sollte die Intervention zwei Schwachstellen im System beseitigen oder zumindest abmildern: Einerseits wissen die Entscheidungsträger oft nicht, wie sie Rentenempfänger auswählen sollen. Andererseits fehlen ihnen für die Auswahl Informationen über die Menschen in der Zielgruppe.

Von der Idee zur Umsetzung: Ein langer Weg
Große Feldexperimente wie dieses haben einen langen Vorlauf: Mittel müssen beantragt, Genehmigungen müssen eingeholt, um Unterstützung muss geworben und die lokalen Partner müssen gewonnen werden. Fünf Jahre ist es her, dass Viola Asri die Idee zu ihrem Projekt kam. Schon seit Beginn ihrer Doktorarbeit an der Universität Zürich 2015 wollte sie im Rahmen eines Feldexperiments gerne erforschen, wie die Vergabe von Social Pensions in Südasien verbessert werden kann. 

Immerhin konnte sich die Forscherin bereits frühzeitig wichtige Tipps von Nobelpreisträger Abhijit Banerjee holen, die ihr vor allem in der Anfangsphase dabei halfen, Kooperationen mit Organisationen in Bangladesch anzuschieben. Die ersten Anträge des Projektteams – zu diesem Zeitpunkt neben Asri deren Doktormutter Katharina Michaelowa und Atonu Rabbani von der University of Dhaka – wurden von den Gutachtern als zu ambitioniert abgelehnt. Spätestens nach dem entsetzlichen Terroranschlag in Dhaka, der Hauptstadt von Bangladesch, im Juli 2016 lag das Projekt erst einmal auf Eis. Es dauerte mehr als ein Jahr, bis es im Herbst 2017 durch die Initiative von Sebastian Fehrler wiederbelebt wurde.

Sebastian Fehrler war in Zürich als Postdoktorand Kollege von Viola Asri gewesen und hatte inzwischen eine Juniorprofessur an der Universität Konstanz. Er schlug ihr vor, das Projekt gemeinsam weiterzuführen und zunächst mit Unterstützung des Thurgauer Wirtschaftsinstituts eine Pilotstudie aufzulegen. Nachdem das gewachsene Projektteam diese Pilotstudie 2018 erfolgreich durchgeführt hatte, startete 2019 in Konstanz der Exzellenzcluster „The Politics of Inequality“, der die nötigen Mittel bereitstellte, um das Feldexperiment umzusetzen. Außer vom Cluster wird das Projekt auch von der Universität Zürich, vom Thurgauer Wirtschaftsinstitut, vom ZHAW Leading House für die bilaterale Forschungszusammenarbeit der Schweiz mit Südasien und dem International Growth Center an der London School of Economics unterstützt. Viola Asri erinnert sich: „Letzten Endes haben wir wohl ein paar hundert Seiten Anträge geschrieben, bis wir die Mittel schließlich zusammen hatten.“

Stolpersteine
Trotz aller Unterstützung war es nicht leicht, immer den Zeitplan einzuhalten. Insbesondere die Vorbereitung des Trainingprogramms beanspruchte viel mehr Zeit als erwartet, weil es nicht nur die Forschenden, sondern auch das Ministerium zufriedenstellen musste. Dank guter Unterstützung durch die Regierung und viele Ansprechpartner vor Ort – etwa lokale Amtsträger, Sozialarbeiter und andere, die sich hilfreich einbrachten – kam das Projekt solchen Schwierigkeiten zum Trotz gut voran. Je höher der Rang solcher Amtsträger, desto schwerer war es allerdings auch, sie für eine Besprechung zu fassen zu bekommen. Viola Asri, Kumar Biswas und Atonu Rabbani verbrachten daher notgedrungen viel Zeit am Telefon sowie in stickigen Vorzimmern von Ministeriumsabteilungen und Ämtern.

„Wenn unser Team in einen neuen Ort kommt und dort die lokale Unterstützung benötigt, dann braucht es manchmal schon diplomatisches Fingerspitzengefühl. Es kam vor, dass beispielsweise ein Bürgermeister von unseren Maßnahmen nicht überzeugt war oder durch das Projekt seine Entscheidungsmacht bedroht sah. Noch problematischer wurde es, wenn wir mit lokalen Streitigkeiten umgehen mussten. Wir haben einmal mit zwei lokalen Komiteemitgliedern zusammengearbeitet, die nicht miteinander reden wollten und sich nicht einmal im selben Raum aufhalten mochten. Wir durften dann keine der beiden Seiten einnehmen und mussten aufpassen, dass wir nicht den Eindruck erweckten, irgendein lokaler Regierungsvertreter hätte bisher einen schlechten Job gemacht. Das hat dank der Erfahrungen von Kumar und unseren Assistenten im Feld insgesamt aber gut funktioniert, wir haben nirgends größere Schwierigkeiten gehabt. Die Unterstützung, die wir gerade vor Ort fast überall bekommen haben, war wirklich großartig.“

Und dann kam das Coronavirus
Eigentlich wollte Viola Asri im Sommer 2020 wieder zwei Monate in Dhaka verbringen, um das Projekt mit der finalen Datenerhebung zu einem guten Abschluss zu bringen. Das Coronavirus aber machte den Forschenden einen Strich durch die Rechnung, Viola Asri bleibt fürs Erste in Konstanz. Sie nimmt den erneuten Rückschlag aber nicht schwer:

„So ist das mit diesem Projekt: Man kann planen und planen, aber dann kommt doch alles ein wenig anders, und wir müssen improvisieren. Wir haben mit Atonu weiterhin einen Forscher vor Ort, mit dem wir gemeinsam die Datenerhebung planen und organisieren, sobald es die Lage zulässt.“
 

Die Zeit danach
In der Wissenschaft kann man frei nach Sepp Herberger formulieren: Nach dem Projekt ist vor dem Projekt. So wertvoll die gewonnenen Erkenntnisse über den Zugang zu Pensionen wissenschaftlich sind, so nützlich das Projekt als Modellversuch auch für die politische Praxis sein mag, war der Zuschnitt des Forschungsvorhabens doch immer eng begrenzt. „Die Bangladescher Regierung hatte sich von Anfang an gewünscht, dass unser Projekt neben den Social Pensions auch untersucht, wie die Vergabe von anderen Sozialleistungen verbessert werden kann. Unsere Ansprechpartner im Ministerium wollten wissen: ‚Warum macht Ihr keine Intervention für andere staatliche Sozialhilfen, beispielsweise für Witwen oder behinderte Menschen? Diese Frage kommt auch immer wieder von Nichtregierungsorganisationen, mit denen wir zusammenarbeiten.“

Für derartige größer angelegte Interventionen fehlte es dem Projekt an Budget und an der nötigen Zeit – ein so umfangreiches Forschungsvorhaben wäre auf mehrere Jahre angelegt. Viola Asri und ihre Kollegen können sich aber gut vorstellen, in dieser Richtung weiterzuarbeiten. Zudem ist die Forscherin an ähnlichen Projekten in Bangladeschs großem Nachbarland Indien beteiligt. „Aber dafür müssen wir erstmal noch ein paar Finanzierungsanträge schreiben“, erklärt Asri lachend, „das hört irgendwie nie auf!“

Lohn der Mühen
Für die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sind die Daten das, worum es im Projekt im Kern geht, die Befunde, die Auswertungen, und die Schlüsse, die sie zulassen. Die eingangs durchgeführte Baseline-Datenerhebung, bei der 1261 lokale Regierungsvertreter befragt wurden, zeigte überdeutlich den Bedarf an einer Veränderung. Beispielweise kannten die meisten Regierungsvertreter nur ein oder zwei von vier gesetzlich vorgeschriebenen Auswahlkriterien, zu denen sie befragt wurden. Fragte man sie, welche Art von Unterstützung sie von der Nationalregierung besonders nötig bräuchten, lautete die Antwort der Komiteemitglieder meist (mehr als 60% der Fälle), dass es an klaren Richtlinien und Daten zu den Personen in der Zielgruppe fehlt.

In der Region, in der das Projektteam die Intervention durchführte, wurden direkt im Anschluss die diesjährigen Empfänger der Social Pensions ausgewählt. Welche Wirkung die Intervention bei dieser Auswahl entfaltet hat, können die Forschenden erst nach Durchführung der abschließenden Endline-Datenerhebung wissen. Die Vorbereitungen dafür laufen bereits. Wann diese Erhebung aber durchgeführt werden kann, und ob Viola Asri bald wieder nach Bangladesch reisen kann, hängt allerdings von der Entwicklung der COVID-19-Pandemie ab.
 

Bildnachweise:

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Seite 5: Neubaugebiet am Stadtrand von Dhaka. Bild: pixabay.com / Shiful Islam
Seite 6: Bharat Kumar | https://www.pexels.com/de-de/foto/alter-mann-erwachsener-handler-indien-2779293/
Seite 7: Kumar Biswas
Seite 9: Kumar Biswas
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Seite 14, Bild 1 und 3: Viola Asri, Bild 3: Muntasir Alam
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